Марина Бобылева

Управленческий документооборот: от бумажного к электронному. Вопросы теории и практики

Рецензенты:

А.П. Курило – кандидат технических наук, доцент, председатель Комитета по информационной безопасности НП «Национальный совет финансового рынка»;

О.В. Курпатов – доктор технических наук, директор по разработке программных систем ЗАО «Российская корпорация средств связи».

Введение

Успешное функционирование любой организации или предприятия (как в благоприятных условиях, так и в нестабильной или даже кризисной ситуации) во многом зависит от того, насколько эффективно организована система управления, частью которой являются информационное обеспечение и работа с документами.

Процессы информационной глобализации, идеи формирования «информационного общества», «электронного правительства», «цифровой организации» являются мировой тенденцией. Вместе с тем современные информационные технологии – это не только новые возможности, но и в определенной мере вызов, проверка готовности конкретной организации или предприятия продуманно и эффективно применять эти технологии на практике.

Сегодня уже невозможно строить процесс управления на основе рутинных процедур работы с бумажными документами. Современный уровень развития информационных технологий создает невиданные ранее возможности перестройки управленческих и деловых процессов, форм информационного взаимодействия, осуществления перехода от традиционного бумажного к электронному документообороту.

В последние годы в этой сфере произошло немало перемен. В сфере управленческой деятельности в нашей стране уже реально произошло изменение технологического уклада с осуществлением перехода от применения бумажных документов к преимущественно электронному документообороту. Имеется весьма представительный круг организаций и ведомств, являющихся лидерами в применении систем и технологий электронного документооборота. Однако еще встречаются организации, остающиеся своеобразными «заповедниками» бумажного документооборота в процессах своей внутренней деятельности. Скорее это можно считать характеристикой системы управления такой организацией, поскольку даже «заповедники» испытывают влияние внешней среды и в коммуникациях с другими организациями вынуждены использовать те или иные формы электронного взаимодействия.

В числе факторов, сдерживавших применение систем и технологий электронного документооборота в нашей стране в предыдущие годы, обычно отмечались недостаточное развитие нормативной базы, экономические проблемы (поскольку внедрение новых технологий требует определенных финансовых затрат), а также психологические барьеры и недостаточный уровень компьютерной подготовки руководителей и специалистов, занятых в сфере управления. Часть этих сдерживающих факторов уже осталась в прошлом. К примеру, психологические барьеры, о которых раньше много говорили, в основном уже преодолены, поскольку все работники сферы управления, как и большинство граждан, широко пользуются компьютерной техникой и средствами коммуникации для своих личных целей, а не только для служебных.

Благодаря государственной политике и последовательным мерам по расширению применения электронного документооборота и межведомственного электронного взаимодействия, оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме ситуация меняется кардинальным образом и последовательно устраняются правовые барьеры.

Вместе с тем еще остаются теоретические и практические вопросы перехода от бумажного к электронному документообороту, которые нуждаются в дальнейшей проработке, а впоследствии в нормативном регулировании и учете в реальной управленческой деятельности.

Отсюда возникает потребность оценить достигнутый уровень применения электронного документооборота в сфере управления, проанализировать проблемы смешанного электронно-бумажного документооборота. Важно обобщить и, может быть, в чем-то переосмыслить значимые сегодня вопросы теории и практики управленческого документооборота и жизненного цикла бумажных и электронных документов, не упуская из виду преимущества и недостатки носителей информации. При этом необходимо учитывать, что речь идет не просто о замене бумажных документов на электронные, а о принципиально иной организации работы. Электронные документы и электронный документооборот – это качественно новое системное явление. Поэтому необходимы комплексная разработка этой проблематики и, соответственно, комплексный подход к внедрению и применению электронного документооборота. Важно учитывать одновременное развитие информационных технологий, самих электронных документов, организационно-технологических форм применения систем электронного документооборота. Ключевое значение приобретает комплекс проблем хранения электронных документов (в том числе долговременного), истоки которых формируются в сфере документооборота.

Проблематика электронного документооборота сейчас находится в фокусе профессиональных дискуссий как специалистов по информационным технологиям, разработчиков информационных систем, так и правоведов, документоведов и представителей различных сфер социально-экономического управления.

Традиционная точка зрения документоведов и архивистов на документооборот фокусирует внимание на делопроизводственных процедурах, приеме-передаче документов, их движении в организации. Содержательная сторона электронного документооборота с позиций документоведения и архивоведения в значительной мере еще нуждается в научной проработке. Следует отметить, что за последние годы в этой сфере произошли существенные сдвиги, идет процесс анализа и обобщения отечественного и зарубежного опыта, который находит отражение в соответствующих нормативных актах и методических рекомендациях.

Правоведы рассматривают электронный документооборот как использование электронных документов в деловом обороте, в связи с чем внимание фокусируется на вопросах юридической значимости электронного документооборота и юридической силе электронных документов, применении различных видов электронной подписи, использовании электронных документов в качестве доказательства в судебных спорах. При этом рамки документооборота правоведы используют более широкие, чем обозначенные документоведами, – это обращение документов не только внутри организации, но и за ее пределами, во взаимодействии с другими субъектами (где вопросы юридической силы документов особенно важны).

Специалисты по информационным технологиям во многом связывают документооборот со средствами и каналами доставки электронных документов, обменом электронными информационными сообщениями и созданием специализированных систем, а также их интеграцией. Свои профессиональные задачи в сфере документооборота видят специалисты по информационной безопасности, в том числе по технической защите передачи электронных документов по телекоммуникационным каналам и использованию средств криптографической защиты информации.

Специалисты в области социально-экономического управления (как государственного и муниципального, так и менеджмента организаций) отводят коммуникациям роль связующих процессов в системе управления. Вместе с тем в большинстве современных учебных пособий по менеджменту проблематика документальной коммуникации обозначается как достаточно специфическая область без более детального ее рассмотрения. Вопросы электронных форм взаимодействия во внутренней среде организации, модификации управленческих отношений еще должны найти определенное место в современной управленческой теории и практике.

Специалисты в области социальных коммуникаций в настоящее время выделяют в качестве отдельной области современные средства электронной коммуникации, прежде всего массовой, однако вопросы организации применения современных информационных систем в управленческой деятельности не входят в сферу их внимания.

Управленцы-практики, представители бизнеса видят в развитии и применении электронного документооборота новые возможности повышения эффективности предприятий и организаций, иногда высказывая радикальные предложения по полному отказу от применения бумажных документов и переводу всей деловой информации и архивов в электронный вид. При этом важно иметь в виду реальные этапы такого перехода, в полной мере учитывать правовые последствия и возможные риски.

Разработчики и поставщики программных продуктов для создания систем электронного документооборота, системные интеграторы и специалисты по управленческому консалтингу, как правило, реально оценивают сложность реализации проектов электронного управленческого документооборота. В их взаимодействии с практиками-управленцами в организациях накапливается уникальный опыт внедрения новых технологий, включая как примеры «лучших практик», так и не вполне удачных (по разным причинам) проектов. К сожалению, во многих случаях этот опыт остается в «базах знаний» самих организаций.

Поддержка бумажного документооборота

Ведение номенклатуры дел

В соответствии с положением о документообороте или инструкцией по делопроизводству организации в программе настраивается номенклатура дел, которая в дальнейшем используется для создания новых дел (томов) и списания в дело исполненных документов. Каждое дело (том) символизирует собой бумажную папку, в которую подшивается документ в традиционном бумажном делопроизводстве. Если дело закрыто, то программа запрещает списание в него документов.

Для каждого дела (тома) заводится карточка, в которой можно указать индекс, категорию, срок хранения, перечень номеров статей, отметки ЭПК.

Номенклатура дел утверждается руководителем организации и ведется сотрудником, ответственным за нормативно-справочную информацию.

Текущая номенклатура дел может быть автоматически перенесена на следующий год.

Печать и сканирование

Номенклатура дел может быть выведена на печать в общепринятом формате. Подготовленный бумажный документ заверяется подписью руководителя и печатью организации.

Программа позволяет вывести на печать также различные делопроизводственные бланки, необходимые для поддержки бумажного делопроизводства, например:

• Обложку дела
• Внутреннюю опись дела
• Лист-заверитель дела
• Карту-заместитель дела

При печати некоторых бланков возможен вывод наименования предприятия и ФИО ответственных лиц, например, руководителя предприятия, руководителя службы ДОУ (документационное обеспечение управления) и т.д.

Любой бумажный документ может быть отсканирован и загружен в информационную базу со сканера любого типа, поддерживающего интерфейс TWAIN. По окончании процесса сканирования будет автоматически создана электронная копия документа (файл). На основании этого файла можно создать внутренний документ для списания в дело.

При необходимости в карточке документа можно указать сведения о составе его бумажной версии:

• количество листов
• количество приложений
• количество листов в приложениях

Журнал передачи

Для каждого входящего, исходящего или внутреннего документа заводится карточка. Из карточки документа доступен журнал передачи. Журнал содержит записи о передаче бумажных документов или их копий сотрудникам, а также о возврате переданных документов. Ведется сотрудником, ответственным за делопроизводство.

Под документооборотом организации принято понимать упорядоченное перемещение документов, созданных в процессе работы соответствующими должностными лицами.

Отметим, что для перемещения документов сегодня широко используются как традиционные средства (почта, в том числе обычная, авиа- и специализированная - типа DHL, UPS и т.

П., фельдъегерская связь, курьерская доставка или доставка с нарочным, телеграф, телефон, телефакс), так и электронные (прежде всего электронная почта E-mail, а также текстовые сообщения, пересылаемые по сотовым средствам связи и средствам персонального радиовызова).

Таким образом, если до недавнего времени в деловой литературе было принято отделять друг от друга традиционный и электронный документооборот, то теперь говорить о возникновении нового, современного типа документооборота, сочетающего в себе лучшие качества традиционного делопроизводства с современными технологиями создания, обработки и передачи документов по назначению.

Основу традиционного документооборота, безраздельно доминировавшего все минувшие десятилетия, составляли так называемые “бумажные” технологии, предполагавшие обращение бумажных документов.

Указанные документы (в связи с отставанием новых веяний научно-технического прогресса) в большинстве российских офисов создавались и перемещались в пространстве все тем же “дедовским” способом, то есть при помощи печатных машинок, допотопных множительных аппаратов и самой обычной почтовой доставки.

Однако, начиная с середины 1990-х гг., традиционный документооборот стал постепенно сдавать свои вековые позиции, уступая место документообороту электронному.

Основу последнего (по определению) составляют так называемые электронные документы, создаваемые и передаваемые от пользователя к пользователю при помощи электронных технологий, основанных на использовании компьютерной офисной техники, безбумажных (машинных, магнитных и прочих) носителей, беспроводных (электронно-сетевых) средств связи, современных полиграфических и расходных материалов.

В настоящее время в российском делопроизводстве все еще сохраняется сочетание обоих видов документооборота с некоторым преобладанием электронного в крупных административнопромышленных центрах.

Традиционный документооборот сохраняет свои позиции в некоторых специфических областях делопроизводства, в частности, там, где речь идет о конфиденциальных документах (документах ограниченного пользования).

Итак, современный документооборот организации следует рассматривать как смешанный документооборот, основанный на приоритетном использовании электронной технологии работы с документами.

Последнее означает, что документы, как правило, создаются при помощи современных технологических средств (оргтехники, материалов и т. п.), а их пересылка, обработка и хранение осуществляются как в электронном, так и в “бумажном” виде.

Современный документооборот организации формируется в результате организованного “слияния” трех самостоятельных информационных потоков, по которым “путешествуют” внутренние документы, входящие документы и исходящие документы.

Внешний информационный поток обеспечивает перемещение входящих и исходящих документов, а внутренний информационный поток - перемещение документов внутри предприятия.

Электронное правительство и электронный документооборот - одни из самых популярных трендов в мире. Предоставление услуг в электронном виде при работе государственных и муниципальных служб считается признаком их обновления.

С точки зрения пользователя, нет ничего сложного: достаточно установить компьютер, и информация сама польется бурным потоком. Следует просто запросить информацию, нажать на кнопку и получить готовый результат. Именно так часто представляют себе граж­дане работу электронного документо­оброта в "едином окне" госуслуг. Однако за кажущейся прос­тотой лежат сложнейшие технологии, выстроенные в строгое архитектурное решение. И только при слаженной работе всех его механизмов можно рассчитывать на получение ожидаемого результата.
Государственные услуги начинаются для граж­данина с… "окошка", куда он обращается за получением той или иной справки или документа. Раньше оно имело вполне реальные физические размеры и место расположения: находилось в учреждении, за окошком сидел операционист, рядом была картотека. Сегодня многое изменилось. Появился компьютер и "невидимая" база данных, где уже собрана информация. Параллельно у граждан появилась "виртуальное окно" - Интернет-портал государственных услуг.

Но вне зависимости от того электронный или бумажный способ взаимодействия был выб­ран, граждане всегда обращаются к единой информационной системе, где накапливаются, систематизируются и отыскиваются данные, касающиеся той или иной деятельности государственных служб.

На первый взгляд, все также просто, как и раньше: сначала надо сохранить определенный документ, а потом предоставить его запросившему гражданину или организации. Но проблема осуществления электронного документооборота гораздо сложнее, чем отправление электронного поч­тового сообщения, тем более, если дело касается даже части госуслуг.

Первая сложность, с которой сталкивается организация при построении системы электронного документо­оборота, - перевод уже существующих архивов в электронный вид. Это необходимо для обеспечения сохранности документов и возможности получить к ним быстрый доступ по требованию. Данная задача предполагает два варианта решения. Первый - найм компании, специализирующейся на подобных услугах. Здесь есть несколько плюсов: во-первых, наличие ресурсов (профессиональная команда, оборудование, помещение и пр.); во-вторых, вы будете знать достаточно точные сроки реализации проекта. К минусам можно отнес­ти разовость проекта. Другой вариант - соз­дание внутреннего подразделения. Для этого потребуется нанять управляющего проектом и встроить эту структуру в бизнес-процессы (в процессы документооборота) организации.

Следующим препятствием, которое подстерегает при строительстве таких систем - это их масштаб. Немногие знают, что в среднем за год россияне обращаются в государственные и муниципальные органы за получением различных документов и справок 81 млн раз. Заметьте, что здесь учтены только те запросы, которые система получает и обрабатывает. В реальности число обращений оказывается в несколько раз больше, потому что далеко не каждый запрос формулируется правильно и доходит до системы.

Человек ищет документ, но часто он не знает ни по каким признакам его найти, ни в каком разделе хранилища он лежит. Ему неизвестны параметры, по которым следует выделить искомый документ из потока информации, непрерывно поступающей от каждой организации. Чтобы такая система заработала, необходима правильная организация потоков документов и информации, ее надлежащий сбор и систематизация. Создать такую систему моментально невозможно. Поэтому строительство общегосударственной автоматизированной системы электронного межведомственного документооборота, который затрагивает все ступени федеральных, региональных и местных органов власти, ведется поэтапно. И конечно, обеспечить "нужный объем и качество" можно только на базе современных компьютерных технологий.

Первые шаги

Начало построения электронных систем документооборота для государственных организаций было положено в середине 1990-х гг. Первые шаги в этом направлении сразу выявили бесперспективность, если отсутствовал системный подход при решении задачи. Для построения функциональной системы недостаточно приобрести сканер и программу OCR (оптическое распознавание символов). Требовалось наладить учет документов, научиться выделять нужную информацию в потоке данных и многое-многое другое.

Превращение первичного бумажного документа в полезные данные происходит через длинную серию последовательно выполняемых операций. Сначала производится сбор первичных документов, их регистрация, предварительная обработка. Затем выполняется сегментация информации с разделением ее на тематические разделы и выделение общей структуры документа. Но собранная информация еще не готова для практического использования. Требуется извлечь нужные параметры, провести классификацию и кластеризацию данных, осуществить окончательную обработку, чтобы учесть требования, предъявляемые хранилищем.

На сцену выходят профессионалы…

В мире есть ряд компаний, которые работают на рынке автоматизации ввода документов и данных. Пожалуй, наиболее известная отечественная компания - "ABBYY". К моменту, когда "ABBYY" приступила к решению задач построения систем электронного документооборота, у нее уже был накоплен солидный багаж собственных программных наработок. Первый опыт построения больших сис­тем был получен в проекте создания системы потокового ввода налоговых деклараций.

Опыт получился весьма успешным: создана система, которая была внедрена у заказчика и доказала свою работоспособность на прак­тике. Для обслуживания созданной системы документооборота был построен первый Центр обработки документов (ЦОД). Там была решена задача обеспечения массового ввода документов. Для этих целей были поставлены профессиональные программные средства, приобретено пять скоростных потоковых сканеров, запущено в работу несколько серверов автоматического распознавания, набран штат из 40 сотрудников, которые стали заниматься верификацией введенных документов.

Здесь следует ввести уточнение. Принято считать, что механизмы потокового ввода, являющиеся одним из элементов систем документооборота, строятся только на технологиях OCR. Если это так, то практическая ценность возводимых систем сильно сужается. Под OCR понимается оптическое распознавание только печатных символов.

На практике предлагается гораздо более широкий спектр технологий. Например, вместе с OCR также может применяться технология ICR (Intelligent Character Recognition), которая обеспечивает распознавание рукописных символов. Без нее невозможно обойтись, когда входящие документы заполняются на бланках от руки. Встречаются и другие инструменты: технология распознавания одномерных и двухмерных штрих-кодов, технология распознавания меток (check marks) и др.

Работы по созданию первой промышленной системы для обслуживания документооборота для государственных услуг проводились компанией "ABBYY" в 1998 - 2000 гг. Качество возведенной тогда системы отражает следующий факт: только в 1999 г. в рамках ЦОД средствами технологий "ABBYY" было введено и обработано более 28 млн бланков документов поданных гражданами.

Созданная десять лет тому назад система продолжает развиваться. Сегодня она имеет общенациональный масштаб. Данные поступают из более 2000 филиалов. В каждом регионе имеется собственное управление, а количество ЦОДов и центров подготовки документов возросло на порядок.

Замена бумажной технологии на электронную

За последние годы значительно выросли объемы информации, которые обрабатываются государственными организациями. Оригинальные документы сегодня все чаще передаются на электронных носителях, минуя бумажную форму. Изменились и сами граж­дане, для которых адресована собираемая информация.

Наиболее сильное влияние оказывает сейчас Интернет. Согласно оценкам, численность российской части Интернета составляет около 59,7 млн человек или 48% взрослого населения России. Больше половины из них, 39 млн человек, пользуются Интернетом ежедневно. Это не просто наиболее активные пользователи - они готовы к активному использованию государственных услуг в электронном виде. Единый информационный Интернет-портал государственных услуг станет для них более естественным способом для взаимодействия с государством, нежели поход к традиционному "окошку".

Электронный документооборот стал сегодня не просто "оригинальной функцией", он отражает глобальный переход общества на безбумажные технологии.

Совершенствование системы документооборота

Задача обработки бумажных документов является многогранной, и ее нельзя так просто свести к одному упрощенному бизнес-процессу. Любое предприятие, особенно крупное, имеет ярко выраженные специфичные особенности в организации и правилах работы со своими документами в бумажной форме. Всегда приходится учитывать, что входные документы часто бывают недостаточно хорошо структуированы, что затрудняет их обработку.

Индивидуальные особенности организаций являются основной проблемой на пути быст­рого перевода документооборота из бумажной формы в электронную. Переделать реально существующие процессы в одночасье прак­тически невозможно. Поэтому внедрения обычно проходят в несколько этапов.

Сначала формируется понимание, что электронный документ значительно более технологичен и удобен для обработки и извлечения информации, чем бумажный. Если информация переведена в электронный вид, то скорость работы с полученными данными возрас­тают многократно. Качественно меняется задачи, связанные с обеспечением сохранности документов и их доступности.

Очевидные достоинства архива, представленного из бумажных документов и их копий в электронном виде, со временем тускнеют на фоне "новых" недостатков: нельзя редактировать текст, отсутствуют средства для полнотекстового поиска. Постепенно приходит понимание, что редактируемый текст в электронной форме дает преимущества перед "фотографией документа", характерной для начальной стадии построения системы электронного документооборота.

Позднее приходит понимание, что удобно не просто сохранять текстовую часть архивируемых документов, но и иметь возможность решать аналитические задачи, опираясь на собранные данные. Для перехода на этот уровень требуется обеспечить структурированный ввод исходной информации с бумажных носителей. Это следующая стадия развития таких систем.

Мировой опыт подсказывает…

Требования, заставляющие переходить на электронные формы документооборота, возникают не только под давлением рациональных взглядов руководителя организации, который своевременно задумывается о повышении эффективности работы своей компании. Особо действенную силу оказывает поддерж­ка со стороны законодательства.

Интересно показать влияние, которое имел в США законодательный акт Сарбанес-Оксли (Sarbanes-Oxley Act, 2002). Он был принят после серии скандальных разбирательств, связанных с разоблачениями в компаниях "Enron", "Tyco International", "Adelphia", "Peregrine Systems" и "WorldCom". Смысл сводился к следующему: причиной возникших финансовых махинаций стали неразвитые сис­темы предоставления отчетности по рабочим документам и недоступность оригинальных документов для публичного анализа. Для борьбы с этими упущениями были введены специальные законодательные меры.

В результате в практику государственных служб были добавлены коррективы, которые обязывали любую организацию в случае обращения к ней с запросом на предоставление определенных документов, выдавать их быстро, в очень жесткие сроки. Процедура получила название "электронного расследования" (E-Discovery) и стала мощным стимулом для развития корпоративных систем документооборота.

Благодаря этим нововведениям, развитие законодательства США послужило мощным стимулом для наращивания технологической оснащенности компаний и повышения уровня их информационной "культуры".

Аналогичные законы, стимулирующие развитие систем корпоративного документооборота, были приняты и в России. Например, Федеральный закон № 137-ФЗ и Налоговый кодекс Российской Федерации, а также последующие поправки к ним расширили права граждан по выбору способа доставки документов в государственные органы. Законной формой стала подача документов по телекоммуникационным каналам связи в электронном виде. Эти нормативные правовые акты формируют сегодня в России законодательную базу для перехода системы приема документов от граждан на безбумажную технологию.

Вместо послесловия…

Накопленный опыт внедрений позволил выработать наиболее эффективные приемы "ноу-хау" при построении корпоративных сис­тем документооборота. Это касается внед­рения определенных бизнес-процедур и рег­ламентов по работе с бумажными документами, которые позволяют собирать максимум полезной информации и при этом исключать типовые ошибки, которые может совершать персонал при обслуживании таких систем.

В настоящее время обмен документами между организациями чаще всего осуществляется в двух параллельно существующих потоках - электронном и бумажном. При поступлении каждого документа ему присваивается собственный уникальный номер. Если это бумажный документ, то номер печатается в виде штрих-кода на специальном стикере и наклеивается на первую страницу документа, если электронный, то он автоматически привязывается к учетному номеру вводимого файла. После этого запись о существовании нового документа становится единой в общей базе данных системы.

Очевидно, что с электронными копиями документов работа строится эффективнее, чем с бумажными. Их можно дешево доставлять, удобно согласовывать и хранить, легко осуществлять поиск в электронном архиве. Таким образом, задача перевода бумажных документов в электронный вид не теряет своей актуальности с введением электронного документооборота, а скорее, наоборот, становится еще более насущной.